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我国“小产权房”纠纷调查分析与对策建议
来源：北京房地产专业律师网 时间：2018/11/26 15:51:25
小产权房”并非法律概念，通常是指村集体组织或开发商出售建筑在集体土地上不能流转的房屋，并且不能取得国家颁发的正式产权证。近几年，农村尤其是城乡结合部房屋大幅增值，受利益驱动等多种因素，“小产权房”引发愈来愈多的各种类型的纠纷，从一定程度上影响了社会稳定发展。为此，笔者通过调研进一步深入分析“小产权房”纠纷的特征、成因及防范对策。
一、“小产权房”法律问题探析
（一）“小产权房”分类及相关法律政策
1.与其它形式产权房区别。“小产权房”与商品房、经济适用房、限价房、廉租房、公有住房、“无产权房”等房屋，在产生原因、产权性质、使用范围上有本质区别，其流转而产生纠纷也应区别对待。“小产权房”不同于农民私有合法房屋，更不同于新农村建设修建专供安置村民居住房屋，此两种为合法建筑并拥有合法产权，但不得任意流转[1]。此类房屋与违法利用农用地(如耕地、林地等)所建设房屋具有本质不同，前者符合规划(包括城市建设总体用地规划和控制性规划，或者根据城市总体规划可以补办建设手续)，后者则是违法占地违法建筑，谈不上房屋产权问题，因此不属于“小产权房”。
2.“小产权房”的分类。第一类“小产权房”：占用集体用地或耕地违法建设，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发违法建筑。第二类“小产权房”：在政府划拨或出让土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患不完全产权房。第三类“小产权房”：在军队享有使用权土地上进行商品房开发，之后卖给军人以外地方居民，俗称“军产房”[2]。
3.相关法律政策。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条和《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，仅国家所有土地才能用于房地产开发，农村集体所有土地不能直接用于商品房开发建设。仅通过国家相关部门补偿征收后，变集体所有土地为国家所有土地，才能出让给有资质房地产开发企业进行开发。国务院办公厅在2008年1月11日下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策通知》曾针对“小产权房”问题作出批示，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。2011年11月，《关于农村集体土地确权登记发证若干意见》政策发布，明确指出“小产权房”不得登记发证。2012年2月，国土部发言人表示将于2012年试点清理“小产权房”。
（二）“小产权房”引发纠纷特征
1.从受理案件数来看，据开封两级法院统计数据表明：2009年开封两级法院共立案受理由“小产权房”引发相关纠纷案件172件；2010年共立案受理355件；2011年共立案受理此类案件419件。上述数字表明，“小产权房”建设不仅未随着政府禁令销声匿迹，反而愈演愈烈，持续呈上升态势。
2.从诉讼类型来看，主要包括房屋买卖合同纠纷、土地使用权转让合同纠纷、房屋拆迁纠纷、建设工程施工合同纠纷等。2009年以来受理此类案件946件，其中房屋买卖合同纠纷86件，占9%；房屋拆迁纠纷436件，占46%；建设工程施工合同纠纷367件，占38.7%;土地使用权转让合同纠纷36件，占3.8%；其他121件，占12.7%。
3.从审理结果来看，因“小产权房”开发引发相关纠纷案件判决率呈下降趋势，而调解、撤诉率却呈上升趋势。2009年结案128件，判决24件，占18.7%，调解22件占17.1%，撤诉79件，占61.7%。2010年结案317件，判决26件，占8.2%，调解73件，占23%，撤诉216件，占68.1%。2011年结案336件，判决19件，占5.6%，调解80件，占23.8%，撤诉237件，占70.6%。上述案件平均审理期限3个半月。
4.从诉讼主体和诉讼起因来看，购买“小产权房”主体多为低收入群众，尤其以下岗职工、外来务工人员为主。且此类案件买卖双方基本上都履行了合同义务，出卖人交付住房，购房人入住并给付了房款。诉讼起因多缘于土地增值以及土地征用、房屋拆迁等因素，房后迁补偿价格高于原房屋买卖价格，出卖人受利益驱动而起诉。
（二）“小产权房”存在的弊端及困境
实践中，“小产权房”存在诸多弊端，笔者认为困境主要有个四方面：
1.影响社会诚信。根据《中华人民共和国合同法》规定，法院不能适用商品房买卖法律规定及司法解释处理涉及“小产权房”的案件，购房人权益很难得到维护。同时，由于购买“小产权房”买卖合同是无效，因此根据法律规定购房人只能要求出售方退还购房款并按银行同期贷款利率支付利息等，但根据目前已审结案件来看，由于“小产权房”不受法律认可，也不能在房管部门备案，根本不在政府机构监管范围内，因此即使出售方违约，由于合同无效，购买人要求赔偿损失诉讼请求也将无法得到满足。在使用房屋过程中，如果遇到房屋质量问题、公共设施维护等问题，购房者救济途径非常有限。出售方违背诚实信用原则，但法院的判决对于制止违信行为无丝毫意义可言[2]。
2.社会资源浪费。违法用地和违法建设一般都是恶意行为，并且主观意图在于为谋取非法利益进而损害了国家权益。在法律上讲，大多都违法了国家强制性规定，即主要表现为违反了“土地利用总体规划”，又无法补办用地或建设手续。 在一定程度上，“小产权房”虽然解决了城镇中低收入阶层居住需求，但“小产权房”不受法律保护且多采取强拆方式。强拆“小产权房”不仅是对社会财富巨大浪费，而且很可能激化社会矛盾，甚至影响社会稳定[3]。
3.法律之间冲突。从法律规定上看，依据《中华人民共和国物权法》第30条规定：因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或消灭物权，自事实行为成就时发生效力。房屋盖成后就取得了物权，并不需要取得产权证即享有物权。《中华人民共和国物权法》第31条规定：依照本法第28条至第30条规定享有不动产物权，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记，未经登记，不发生物权效力。房屋建成，只要买受人买了房，房子交付后，买受人取得了实际占有权利，没有发证，物权无法发生变动。同时，《中华人民共和国物权法》第15条规定：当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记，不影响合同效力。据此，从理论上讲，“小产权房”屋买卖合同应该有效。然而，根据《中华人民共和国合同法》第52条第（五）项规定，因违反法律、行政法规强制性规定，“小产权房”买卖合同一般应认定为无效合同。
4.法律风险。一是无法取得产权证。即使买方取得有乡政府或村委会盖章所谓“产权”或类似文件，也不受法律保护，如果乡政府或村委会反悔，收回房屋，买方只能要求返还房屋价款，无法继续保留房屋。二是存在交易风险。买方如果购买预售“小产权房”，由于售房者不受政府监管，行政机关也无法对预售行为审查，一旦出现房屋不能按期交付或无法交付情形，买方无法讨回房款。三是质量风险。“小产权房”建设可能根本没有经过房屋质量验收等程序，一旦出现房屋质量问题，买方利益很难得到维护。四是拆迁过程中风险。“小产权房”在使用中如果遇到国家征收，买方甚至无法得到任何补偿。
二、“小产权房”纠纷调查分析
笔者以开封市两级法院为例，对“小产权房”引发的纠纷进行深入调查分析。
（一）“小产权房”纠纷现状调查分析
1.“小产权房”纠纷主体。在房价暴涨形势下，低收入、进城务工或做生意人群成“小产权房”主要购买者。目前，农村女青年结婚，向男方提出城里要买新房新现象日趋增多。这些农村新婚青年在购买“小产权房”中遇到土地权属、房产权归属等方面尴尬，进而诉诸法律，逐渐成为纠纷主体。
2.小产权房”纠纷成因。“小产权房”禁而不止，一直热销，究其原因，一是城市人口购买集体土地房屋属非法行为，但“小产权”房热销多年且大部分房屋并未被强拆，政府方面虽制止“小产权房”销售，但并未追究乡政府、村委会的违法行为。二是城乡土地二元产权结构土地管理制度已无法适应经济社会发展形势，这也是“小产权房”存在的根本原因。三是城市商品房价居高不下和经济适用房、廉租房等社会保障性住房明显供应不足，城镇居民即使明知购买“小产权房”无产权证，但为改善居住条件，仍冒法律风险[6]。
（二）当前我国对“小产权房”的处理办法
1.限期拆除。我国《土地管理法》第73条、76条、77条、83条，以及《城乡规划法》第64条、65条、66条和68条均规定了“限期拆除”强制措施，这是我国法律针对违法建设的否定性评价，也是违法所导致法律后果。对于违法用地的行为，应当“恢复原状、退还土地”；对于违法建设，应当“限期拆除”，这是最严厉的法律制裁手段。
2.没收违法建筑物。我国《土地管理法》第73条、76条规定了“没收违法建筑物”的处罚方式。这是对于非法占用土地建设和非法改变土地用途进行建设建筑物的，予以没收建筑物和相关设施。
3.没收违法所得。我国《土地管理法》第81条规定了“没收违法所得”处罚方式，主要针对“擅自将集体土地出让、转让或出租用于非农业建设”的情形。
4.行政处罚法规定其他处罚方式。如警告、罚款、责令停止违法行为、暂扣或吊销执照、行政拘留等。
（三）针对“小产权房”的民意调查
在随机选择2295名购房者中抽样问卷，经调查统计如下。
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人员类别 |
人 数 |
是否影响 社会诚信 |
是否造成社会资源浪费 |
法律之间是否存在冲突 |
是否存在 法律风险 |
是否能转 为大产权房 |
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有 |
% |
是 |
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